Niejednolite stosowanie przepisów dotyczących pomiaru emisji hałasu przez organy ochrony środowiska

Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. pozwala wskazanym w niej organom wydawać względem podmiotów korzystających ze środowiska decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnych poziomów emisji hałasu ustawodawca przewiduje surowe kary pieniężne. Z perspektywy powyższych uregulowań niezwykle istotną kwestią jest to, żeby uprawnione do tego organy określały rzetelnie rzeczywisty poziom emitowanego hałasu.

Obowiązujący kształt przepisów

Załącznik nr 7 do Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji z 7 września 2021 r. określa szczegółowo procedurę wykonywania pomiarów emisji hałasu. Szczególnie istotne dla prawidłowego pomiaru emisji hałasu, ze względu na swój niebagatelny wpływ na wyniki przeprowadzanych badań, jest przestrzeganie kryteriów lokalizowania punktów pomiarowych na terenie zabudowanym, które zostały opisane w części B ust. 2 pkt. 2 lit. a, b załącznika do rozporządzenia. Zgodnie z tymi uregulowaniami punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem reguł ustanowionych dla badań przeprowadzanych na terenie zabudowanym. Reguły te wskazują, że punkty pomiarowe mają być lokalizowane:

• przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem, w odległości 0,5–2 m od elewacji tych budynków:
  1. w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas, w miarę możliwości przy otwartym oknie;
  2. na wysokości 4 m (±0,2 m) nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna kondygnacji;
• na terenach otaczających budynki objęte ochroną przed hałasem, na wysokości 4 m (±0,2 m) nad powierzchnią terenu.

Stosowanie przepisów w praktyce

Na tym etapie wszystko wydaję się być proste. Problem zaczyna się na poziomie stosowania tych przepisów przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska oraz działające na ich zlecenie centralne laboratoria badawcze. Wieloletnie doświadczenie w pracy przy sprawach związanych z emisjami hałasu pozwoliło mi dostrzec chaos, jaki panuje w praktyce stosowania omawianych wytycznych. Postanowiłem, w trybie wniosków o udzielenie informacji publicznej, dowiedzieć się od wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, jak ukształtowało się ich rozumienie i stosowanie omawianych reguł.

Niestety, większość inspektorów unikało rzetelnej odpowiedzi, zasłaniając się tym, że nie są kompetentni do ustalania wykładni obowiązujących przepisów, mimo że pytałem wyłącznie o przyjętą praktykę stosowania reguł dotyczących dokonywania pomiaru emisji hałasu. Inne uznawały, że informacja ta nie mieści się w katalogu informacji publicznych wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zważając na to, że jest to katalog otwarty. Jednak kilku inspektorów udzieliło merytorycznej odpowiedzi. Dla przykładu Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie w swojej odpowiedzi wskazał, że usytuowanie punktów pomiarowych powinno umożliwić ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu hałasu (więc jeżeli zlokalizowanie jednego punktu pomiarowego to umożliwia, to jest to zgodne z wytycznymi). Z kolei delegatura we Włocławku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Bydgoszczy stanęła na stanowisku, że prawidłowe pomiary wykonuje się przynajmniej w dwóch punktach pomiarowych, najczęściej na terenach otaczających budynki. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał natomiast, że najczęściej wykonuje się pomiary w dwóch punktach pomiarowych, zgodził się z nim zaś Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi, przy czym lakonicznie i bez dalszego wyjaśnienia zastrzegł, że należy każdorazowo uzasadnić, dlaczego rezygnuje się z zasady zlokalizowana punktu pomiarowego przy elewacji budynku narażonego na emisję hałasu i wykonanie pomiarów w mniej niż dwóch punktach pomiarowych. Wobec powyższego należy podsumować, że spośród tych odpowiedzi, które otrzymałem, wynika, że zasadą jest pomiar hałasu wykonywany w dwóch punktach pomiarowych.

Co na to ministerstwo?

Aby zaczerpnąć informacji ze źródła, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wystosowałem również do Ministerstwa Klimatu i Środowiska. W odpowiedzi na mój wniosek zostałem poinformowany, że punkty pomiarowe powinny być lokalizowane tak, by brak było podstawy do kwestionowania prawidłowości badania poziomu hałasu. Departament Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska, który udzielił mi odpowiedzi, oznajmił, że zaleca wykonywanie pomiarów na terenie zabudowanym w co najmniej dwóch punktach pomiarowych, przy elewacji budynków i na terenach otaczających, a odstępstwa od tych reguł powinny być każdorazowo szczegółowo uzasadniane.

Tymczasem badania, z którymi spotkałem się w mojej praktyce, wykonywane przez akredytowane laboratoria, niejednokrotnie były bez żadnego uzasadnienia przeprowadzane w jednym punkcie pomiarowym, ustawionym na terenie otaczającym budynek, i to najczęściej w miejscu położonym najbliżej źródła hałasu, mimo że faktycznie można było (a prawo tak nakazywało) zlokalizować taki punkt pomiarowy przy elewacji budynku. Taka lokalizacja punktu pomiarowego zawsze zawyżała wynik poziomu hałasu oraz nie odzwierciedlała rzeczywistego poziomu drgań akustycznych, które oddziałują na budynek i jego mieszkańców. Organy ochrony środowiska, dysponując tak przeprowadzonymi badaniami, bezrefleksyjnie wydają decyzje określające dopuszczalny poziom hałasu.

Prawna analiza regulacji

Bezspornie kluczowym zadaniem określonym wprost w przepisach jest ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, ale należy zauważyć, że prawodawca wskazał, aby do tego celu dążyć z „uwzględnieniem poniższych reguł”. Reguły te wyznacza lit. a oraz lit. b ustępu 2 części B załącznika do rozporządzenia. Co więcej, gdyby nawet uznać, że poprawne byłoby zlokalizowanie tylko jednego punktu pomiarowego, to kolejność umiejscowienia wytycznych w akcie normatywnym wskazuje na pierwszeństwo i priorytetowy charakter ustawienia punktów pomiarowych przy elewacji budynku.

Jeżeli uznamy ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu za cel, pod który mamy dobierać – alternatywnie i w zależności od okoliczności – wytyczne przedstawione w lit. a oraz lit. b załącznika do rozporządzenia, to dyspozycje z lit. a okażą się w praktyce nieużyteczne i zbędne, ponieważ zawsze punkt pomiarowy zlokalizowany w dowolnie wybranym miejscu na terenie otaczającym budynek korzystający z ochrony – czyli np. na granicy z nieruchomością, z której terenu hałas się wydobywa – będzie położony bliżej źródła hałasu aniżeli punkt pomiarowy znajdujący się przy elewacji budynku, który zwykle jest umiejscowiony w głębi nieruchomości.

Pytanie zatem, jaki był cel wprowadzonych przez ustawodawcę regulacji. Przecież gdyby ustawodawcy chodziło jedynie o miejsce o największym oddziaływaniu hałasu, to nie wprowadzałby do rozporządzenia obowiązku lokalizowania punktu pomiarowej przy elewacji budynku, względnie w świetle jego okna. Wydaje się, że ustawodawca podszedł do zagadnienia racjonalnie i chciał zabezpieczyć realnie odczuwalne uciążliwości hałasowe przez mieszkańców danego budynku. Starał się zatem wyważyć interes podmiotów korzystających ze środowiska (emitujących hałas) oraz interes mieszkańców budynków zlokalizowanych nieruchomościach sąsiednich – chronionych przed hałasem.

Jedyną wykładnią, zapewniającą stosowanie całej treści przedmiotowych wytycznych, jest ta, która zakłada, że przy przeprowadzaniu badań poziomu hałasu na trenie zabudowanym należy lokalizować co najmniej dwa punkty pomiarowe: jeden przy elewacji budynku, drugi na terenach otaczających. Pierwszy punkt pomiarowy (przy elewacji budynku) pokazywałby prawdziwą skalę odczuwalnej emisji hałasu przez mieszkańców nieruchomości zabudowanej, drugi – umożliwiałby zbadanie tzw. tła akustycznego.

Te 2 pomiary pozwalają obliczyć tzw. równoważny poziom hałasu, który stanowi podstawę do twierdzenia, czy do przekroczenia rzeczywiście doszło. Jeżeli niemożliwe jest zlokalizowanie punktu pomiarowego przy elewacji budynku (względnie w świetle jego okna), to oba punkty mogą – wyjątkowo – znajdować się na terenach otaczających, z zastrzeżeniem, że musi zostać to każdorazowo szczegółowo uzasadnione w sprawozdaniu.

Wnioski de lege ferenda

Aktualne podejście organów ochrony środowiska do zagadnienia błędnie przeprowadzanych pomiarów emisji hałasu prowadzi niestety do wniosku, zgodnie z którym organy te są zainteresowane jak najszybszym załatwieniem sprawy. To się oczywiście chwali, jednakże opisane załatwienie sprawy przeważnie wiąże się z naruszeniem elementarnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tak różnorodne stosowanie przez inspektorów ochrony środowiska reguł lokalizowania punktów pomiarowych w trakcie wykonywania pomiarów emisji hałasu – przeważnie wbrew wytycznym Ministerstwa Klimatu i Środowiska (autora tych przepisów) – prowadzi do jednego wniosku: trzeba koniecznie podjąć natychmiastowe działania, które ujednolicą stosowanie tych przepisów w sposób zgodny z przedstawionym przez Ministra Klimatu i Środowiska. Aktualna praktyka organów ochrony środowiska prowadzi do sytuacji, w której świetle każdy podmiot emitujący hałas może zostać obciążony wysoką karą administracyjną, de facto nie przekraczając dopuszczalnych poziomów emisji hałasu.

.

Współautorem artykułu jest Piotr Oksiuta, asystent prawnika w kancelarii GWW.